...

(Kỳ 01) PGS. TS. Trần Chủng: Vì sao phương thức PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đường bộ chưa hấp dẫn nhà đầu tư?

28 Tháng 6, 2022

PGS. TS. Trần Chủng - Chủ tịch Hiệp hội các Nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam, Trọng tài viên Trung tâm Trọng tài Quốc tế Việt Nam (VIAC)

Tháng 6/2020, Quốc Hội khóa 14 đã thông qua Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) và có hiệu lực từ ngày 01-01-2021. Tuy vậy, từ sau khi Luật PPP có hiệu lực, hình như phương thức này không đủ sức hấp dẫn các nhà đầu tư (NĐT) mặc dù, dư địa cho huy động nguồn lực xã hội tham gia đầu tư các dự án công cùng Nhà nước còn rất lớn.  Qua theo dõi và tổng kết một số dự án đầu tư theo phương thức PPP trong vòng 10 năm qua, tôi đánh giá, các công trình đươc đầu tư theo PPP đã khắc phục được 3 “căn bệnh nan y” của đầu tư công là: chậm tiến độ, đội vốn và chất lượng cũng còn những nghi ngại. Phương thức đầu tư PPP đã thực sự mang lại hiệu quả như vậy, nhưng rất tiếc, từ 2016 tới nay, rất ít hợp đồng dự án theo phương thưc PPP được ký kết. Vậy vì đâu dẫn đến tình trạng này? Những vướng mắc gì của phương thức PPP thời gian qua cần được nhận dạng đầy đủ hơn nhằm tìm cách khơi thông nguồn lực? Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (VARSI), đã tiếp cận các NĐT nhằm nhận dạng rõ thêm các vướng mắc. Các vướng mắc chủ yếu thuộc về thể chế, cơ chế tài chính, và cả những khuyết tật của các dự án BOT trước đây khi nhà nước chưa giải quyết rốt ráo tạo định kiến trong xã hội, làm nản lòng các nhà đầu tư nhiệt huyết. Nhân buổi tọa đàm này, thay mặt cho Hiệp hội, tôi làm rõ thêm một số trở ngại chính cần sớm được tháo gỡ nhằm kích hoạt các hình thức hợp đồng dự án hạ tầng giao thông đường bộ theo phương thức đối tác công-tư (PPP) trong thời gian tới.  

PGS. TS. Trần Chủng - Chủ tịch Hiệp hội các Nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam, Trọng tài viên VIAC 

1. Bất bình đẳng giữa nhà nước và nhà đầu tư trong hợp đồng PPP 

Bản chất của phương thức đối tác công tư là nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân cùng ký hợp đồng để phân chia lợi ích, rủi ro cũng như trách nhiệm của mỗi bên trong việc xây dựng công trình hay cung cấp một dịch vụ công nào đó. Như vậy, hai chủ thể này là đối tác bình đẳng theo pháp luật dân sự thông qua Hợp đồng dự án. Tuy vậy, do Luật PPP không có điều nào quy định rõ về quyền và nghĩa vụ của hai chủ thể này.Theo Luật PPP, “Cơ quan có thẩm quyền” được quy định tại khoản 1 Điều 5  là Bộ, UBND cấp Tỉnh, cơ quan được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập. Trong hệ thống hành chính quốc gia, các cơ quan này là các cơ quan QLNN. Trong vị thế là cơ quan QLNN nhưng khi xuất hiện trong vị thế “đối tác” thì phương thức hoạt động vẫn mang dậm dấu ấn của cơ quan công quyền, cơ quan quản lý dẫn đến sự bất bình đẳng giữa cơ quan có thẩm quyền và nhà đầu tư theo nguyên tắc trong hợp đồng dân sự (Hợp đồng Dự án PPP). Cơ quan có thẩm quyền luôn nghĩ mình là cơ quan nhà nước có quyền quản lý và nhà đầu tư là đối tượng bị quản lý.  

Tâm thế của nhiều cơ quan quản lý nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN nhưng vẫn chưa thoát ra hết được tâm thế quản lý thời kỳ kinh tế bao cấp, cơ chế “xin – cho”. Các nhà đầu tư quá mệt mỏi khi các cơ quan nhà nước quản lý các dự án này với vốn tư nhân đầu tư chiếm 80% nhưng được đối tác “soi” vào đủ thứ như cơ chế quản lý đầu tư công. Quy định pháp luật trong đầu tư theo phương thức đối tác công tư đặt quan hệ giữa Nhà nước và nhà đầu tư bình đẳng, hài hoà lợi ích các bên. Tuy nhiên, trong khi cơ quan nhà nước yêu cầu nhà đầu tư phải thực hiện nhiều cam kết, nếu không thực hiện đúng sẽ bị xử lý vi phạm nhưng ở chiều ngược lại, cơ quan nhà nước trong các trường hợp không thực hiện đúng cam kết như cấp vốn chậm, tự cắt trạm thu phí theo phương án tài chính (PATC); không tăng phí theo cam kết; mở đường song hành làm giảm lưu lượng; ra lệnh đóng trạm hay áp đặt điều kiện thu phí không dừng…, làm ảnh hưởng đến PATC của dự án, gây thiệt hại cho nhà đầu tư, ngân hàng thì không có chế tài xử lý. Hậu quả để lại là nhà đầu tư BOT nản chí, không hào hứng tham gia các dự án BOT. 

Việc không phân định trúng và đúng quyền, nghĩa vụ của hai chủ thể này trong hoạt động đầu tư theo phương thức đối tác công tư nên khi đánh giá về kết quả của việc áp dụng phương thức đối tác công tư thời gian vừa qua đang còn nhiều khuyết tật, trong đó, sự mất bình đẳng giữa “nhà nước và nhà đầu tư” là nguyên nhân quan trọng không hấp dẫn các NĐT dẫn tới bầu không khí ảm đạm của môi trường đầu tư còn rất mới này. 

Vì vậy, VARSI mong muốn hệ thống văn bản pháp luật sớm nghiên cứu, bổ sung các quy định về quyền và nghĩa vụ của hai chủ thể này trong hoạt động xây dựng theo phương thức đối tác công-tư và làm căn cứ xây dựng các Hợp đồng trên nhằm bảo đảm nguyên tắc bình đẳng, tôn trọng quyền và lợi ích hợp pháp của các bên tham gia Hợp đồng dự án theo đúng bản chất của phương thức PPP 

2. Chưa có lời giải khả dĩ cho bài toán ngân sách 

Xác định vốn từ Ngân sách Nhà nước là không thể đủ cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, đặc biệt đầu tư xây dựng đường cao tốc nên Chính phủ cũng đã xây dựng hệ thống chính sách và môi trường thuận lợi khuyến khích thành phần tư nhân tham gia vào các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông theo phương thức PPP. Theo quy định tại Điều 69 Luật PPP, tỷ lệ vốn từ ngân sách nhà nước tham gia dự án PPP không quá 50% TMĐT của dự án. Phần vốn này bao gồm phần lớn là chi phí GPMB. Nhà đầu tư đảm nhận 50% TMĐT. Phần của NĐT sẽ được phân ra: vốn CSH chiếm từ 15%-20% TMĐT phần còn lại NĐT phải tự huy động. Từ phần góp vốn này, tôi muốn nêu ra một số điểm bất cập. 

Thứ nhất là tỷ lệ góp vốn của Nhà nước khống chế không quá 50% mà nguồn vốn này chủ yếu giành cho bồi thường giải phóng mặt bằng để thực hiện dự án (bao gồm cả đất xây dựng đường, đất xây trạm nghỉ, cây xăng) và một phần kinh phí đầu tư xây dựng tuyến đường. Do luật ban hành chưa thực sự bám sát điều kiện thực tế. Tỷ lệ vốn nhà nước tham gia dự án PPP được quy định “cứng” như vậy thực sự làm cho nhiều dự án cao tốc đi qua các vùng sâu, vùng xa, điều kiện địa chất công trình, địa chất thủy văn phức tạp và lưu lượng xe thấp là không khả thi. Vì vậy, việc nới biên độ tỉ lệ hỗ trợ của ngân sách nhà nước (có thể hơn 50%) tùy vào tính chất và đặc thù của từng dự án cũng là giải pháp cần làm ngay nhằm hấp dẫn NĐT đặc biệt các dự án ở vùng sâu, vùng xa, nơi biên giới hay vùng Đồng bằng sông Cửu Long. Đối với những dự án có ý nghĩa quan trọng về an ninh quốc gia, biên giới, biển đảo, vùng dân tộc Nhà nước cần có những ưu đãi nhất định, có sự tham gia nguồn vốn đầu tư từ NSNN như là vốn “mồi” để hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân tham gia. Vốn mồi đó có thể thông qua tỷ lệ vốn đầu tư công tăng hỗ trợ cho các dự án vùng sâu, vùng xa mà lưu lượng xe thấp hoặc nhà nước đầu tư vào các hạng mục công trình có xuất đầu tư lớn như cầu, hầm lớn và bằng các chính sách khác hấp dẫn thêm nhà đầu tư.  

Thứ hai là vướng mắc về nguồn huy động vốn của nhà đầu tư. Nguồn vốn nhà đầu tư phải huy động của các dự án BOT thời gian qua chỉ mặc định từ kênh tín dụng của các Ngân hàng thương mại. Trong khi các ngân hàng thương mại đều không mặn mà cho vay. Ở các nước phát triển mạnh phương thức đầu tư PPP, vốn đầu tư cho dự án kết cấu hạ tầng thường đến từ nhiều nguồn, đó là vốn mồi từ ngân sách nhà nước, vốn phát hành trái phiếu dự án, vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp và vốn vay từ các định chế tài chính hoặc quỹ đầu tư phát triển đường cao tốc. Trong đó, quỹ đầu tư phát triển đường cao tốc đóng vai trò rất quan trọng. Quỹ đầu tư phát triển đường cao tốc ở Việt Nam chưa được hình thành, phương án phát hành trái phiếu dự án có quy định trong Luật PPP nhưng chưa có hướng dẫn triển khai nên khi ngân hàng không cam kết tín dụng là mặc nhiên, nhà đầu tư hết cơ hội. Điển hình của vướng mắc này là sự “thất bại” của 8 dự án cao tốc Bắc Nam giai đoạn 1 (2017-2021) khi 5 dự án không có ngân hàng bảo lãnh và 2 dự án phải kéo dài thời gian đàm phán tín dụng. Trong khi đó, mô hình hợp đồng hợp tác kinh doanh (BCC) của các nhà đầu tư tiềm năng thụ hưởng quyền lợi được hình thành do chính con đường cao tốc tạo nguồn vốn ổn định cho dự án là một thành công của dự án Cam Lâm - Vĩnh Hảo do nhà đầu tư Đèo Cả tìm tòi áp dụng, đồng thời mở ra kênh huy động vốn tiềm năng cho các dự án BOT trong tương lai. Tuy vậy, hình thức này phải được thực hiện thông qua cơ chế, chính sách mà ở đó, các địa phương có vai trò rất quan trọng. 

Thứ ba là cần giải bài toán bài toán “nghịch” giữa trả lãi vay và doanh thu các dự án BOT giao thông. Dự án PPP giao thông thường có vốn đầu tư lớn, thời gian thu hồi vốn lâu. Nguồn vốn thu hồi theo phương án tài chính chủ yếu dựa trên doanh thu từ phí giao thông. Những năm đầu doanh thu rất thấp, không ổn định. Sau một thời gian, doanh số mới tăng dần do tăng lưu lượng xe, tăng giá vé theo lộ trình. Trong khi đó, chi phí lãi vay ngân hàng (chiếm gần 30% TMĐT) những năm đầu cao rồi giảm dần theo các năm. Việc thực hiện chi phí lãi vay như trên theo quy định của Bộ Tài chính (QĐ số 165/2022/QĐ-BTC) sẽ dẫn đến kết quả hoạt động kinh doanh trong những năm đầu của NĐT là khoản lỗ lớn và về sau mới có lãi. Điều này là không phù hợp với bản chất và chuẩn mực tài chính quốc tế. Trong khi đó, tại hợp đồng dự án được các bên ký kết đã thống nhất phải đảm bảo lợi nhuận hàng năm theo tỷ suất sinh lời trong suốt vòng đời của dự án BOT. Thực trạng trên làm cho nhiều doanh nghiệp BOT gặp khó khăn, có nguy cơ phá sản. Nhận thấy bất cập trên, Bộ Tài chính đã tiến hành lấy ý kiến các bộ, ngành từ năm 2018, nhưng cho tới nay vẫn chưa có kết quả.  

Thứ tư về thẩm quyền của nhà đầu tư đối với các hạng mục công trình phụ trợ dọc tuyến theo quy định tại Điều 48 Luật Giao thông đường bộ là thuộc quyền của nhà đầu tư xây dựng đường cao tốc. Nhưng trong thực tế không như vậy. Ở phần lớn các dự án cao tốc, các hạng mục này được giao cho địa phương. Vì thế, cần sớm có quy hoạch đầy đủ mạng lưới các công trình phụ trợ này song hành quy hoạch mạng lưới đường cao tốc. Đối với trạm nghỉ và cây xăng, NĐT có trách nhiệm tự bỏ vốn đầu tư xây dựng và khai thác, không tính vào tổng mức đầu tư dự án. Sau khi các tuyến đường bộ cao tốc được NĐT triển khai xây dựng và hoàn thành, NĐT sẽ trực tiếp quản lý và thu phí. Toàn bộ nguồn thu được từ khai thác tuyến đường bộ (thu phí, thu khác) được tập trung vào một quỹ và được sử dụng cho chi phí quản lý, bảo trì tuyến đường (như: duy tu, bảo dưỡng, điều hành...), sử dụng cho việc nghiên cứu và đầu tư xây dựng tuyến đường bộ (gồm cả kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc) mới.

CÒN TIẾP 

Xem Kỳ 02 tại: (Kỳ 02) PGS. TS. Trần Chủng: Vì sao phương thức PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đường bộ chưa hấp dẫn nhà đầu tư

Tin liên quan

  • VCCI
    VIBOnline
    Trường đại học ngoại thương
    Trường Đại Học Luật
    VCCI