(Kỳ 02) PGS. TS. Trần Chủng: Vì sao phương thức PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đường bộ chưa hấp dẫn nhà đầu tư?

PGS. TS. Trần Chủng - Chủ tịch Hiệp hội các Nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam, Trọng tài viên Trung tâm Trọng tài Quốc tế Việt Nam (VIAC)

Tháng 6/2020, Quốc Hội khóa 14 đã thông qua Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) và có hiệu lực từ ngày 01-01-2021. Tuy vậy, từ sau khi Luật PPP có hiệu lực, hình như phương thức này không đủ sức hấp dẫn các nhà đầu tư (NĐT) mặc dù, dư địa cho huy động nguồn lực xã hội tham gia đầu tư các dự án công cùng Nhà nước còn rất lớn.  Qua theo dõi và tổng kết một số dự án đầu tư theo phương thức PPP trong vòng 10 năm qua, tôi đánh giá, các công trình đươc đầu tư theo PPP đã khắc phục được 3 “căn bệnh nan y” của đầu tư công là: chậm tiến độ, đội vốn và chất lượng cũng còn những nghi ngại. Phương thức đầu tư PPP đã thực sự mang lại hiệu quả như vậy, nhưng rất tiếc, từ 2016 tới nay, rất ít hợp đồng dự án theo phương thưc PPP được ký kết. Vậy vì đâu dẫn đến tình trạng này? Những vướng mắc gì của phương thức PPP thời gian qua cần được nhận dạng đầy đủ hơn nhằm tìm cách khơi thông nguồn lực? Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (VARSI), đã tiếp cận các NĐT nhằm nhận dạng rõ thêm các vướng mắc. Các vướng mắc chủ yếu thuộc về thể chế, cơ chế tài chính, và cả những khuyết tật của các dự án BOT trước đây khi nhà nước chưa giải quyết rốt ráo tạo định kiến trong xã hội, làm nản lòng các nhà đầu tư nhiệt huyết. Nhân buổi tọa đàm này, thay mặt cho Hiệp hội, tôi làm rõ thêm một số trở ngại chính cần sớm được tháo gỡ nhằm kích hoạt các hình thức hợp đồng dự án hạ tầng giao thông đường bộ theo phương thức đối tác công-tư (PPP) trong thời gian tới.  

Đây là thực tế bức xúc kéo dài nhiều năm đối với các dự án hạ tầng giao thông, nhất là hệ thống đường bộ cao tốc. Lập quỹ đất sạch cho giao thông là cực kì quan trọng về kĩ thuật và tiến độ. Do yêu cầu đặc thù của hệ thống đường giao thông, kết cấu của đường gồm: nền đường, các lớp móng và áo đường phải được thi công thành các lớp liên tục đáp ứng các yêu cầu kỹ thuật về cường độ và độ đồng đều. Dù GPMB có đạt lệ 99%, nhưng chỉ 1% còn lại cũng ảnh hưởng lớn đến tiến độ và kỹ thuật dự án. Nguyên nhân chính của rào cản này là chậm trễ trong công tác di dời hạ tầng kỹ thuật, xây dựng các khu tái định cư, người dân khiếu nại về đơn giá, chính sách bồi thường… Nhiều địa phương chưa nhận thức được lợi ích kinh tế - xã hội trực tiếp và lâu dài khi có đường cao tốc đi qua nên còn thờ ơ trách nhiệm, tránh né các khó khăn trong công tác GPMB. Tình trạng báo cáo công tác GPMB đạt tới 99.99% nhưng để một số điểm nhỏ “xôi đỗ” thì con đường vẫn không thể thông tuyến được.  

Để tháo gỡ được rào cản khó khăn trong công tác tạo mặt bằng sạch cho dự án và tạo được chuyển biến nên tách GPMB thành một dự án độc lập. Giao các địa phương thực hiện tiểu dự án GPMB, giao chỉ tiêu cụ thể, cấp vốn kịp thời và địa phương phải cam kết tiến độ bàn giao “mặt bằng sạch” đáp ứng yêu cầu tiến độ của dự án. Chính phủ cần nghiên cứu các bài học của công tác GPMB thời gian qua để thiết lập bộ tiêu chí thống nhất, vận dụng phù hợp cho mỗi địa phương nhưng không được phép tạo sự không công bằng khi áp dụng trong thực tiễn gây khiếu kiện kéo dài cản trở thực thi trên thực địa, không chỉ ảnh hưởng tới tiến độ, chất lượng, chi phí mà còn gây ra sự mất công bằng xã hội trong việc thực thi pháp luật.  

4. Chưa đa dạng hóa các hình thức hợp đồng theo phương thức PPP 

Phương thức đối tác công tư là cơ hội để thu hút các nguồn lực xã hội tham gia xây dựng mạng lưới đường cao tốc nhưng các nhà đầu tư rất cần các điều kiện thông qua các chính sách cụ thể để nắm bắt được cơ hội đầu tư trong đó cần mở rộng các hình thức hợp đồng trong đó, điều kiện về vốn huy động ít áp lực hơn hình thức hợp đồng BOT. Theo phương thức đối tác công - tư (PPP) có 7 loại hợp đồng dự án. Từ trước tới nay, chúng ta mới khai thác chủ yếu loại hợp đồng: xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT).  Khi áp dụng các loại hợp đồng khác như: xây dựng - chuyển giao - kinh doanh (BTO), hợp đồng xây dựng - chuyển giao - thuê dịch vụ (BTL) đặc biệt là hợp đồng kinh doanh - quản lý (O&M) các dự án cao tốc do nhà nước đầu tư. 

Nhượng quyền khai thác, sử dụng tài sản kết cấu HTGT đường bộ cao tốc được đầu tư công cũng đang là loại hình rất được NĐT tư nhân quan tâm. Mô hình “đầu tư công quản lý tư” có thể kích hoạt được sự tham gia của các NĐT. Nhưng mô hình này đang vướng các quy định của Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách. Muốn mô hình này trở thành hiện thực, cũng cần giải nút thắt từ thể chế và từ trong nhận thức. Đường cao tốc là loại đường cấp đặc biệt được xây dựng để phục vụ các phương tiện lưu thông với tốc độ cao, có tiêu chuẩn riêng biệt, cung cấp chất lượng dịch vụ tốt hơn cho người sử dụng. Do đó, để đảm bảo sự phù hợp giữa mức phí đóng góp và chất lượng dịch vụ được hưởng của người sử dụng, cần phải nghiên cứu phương án thu phí sử dụng trên đường cao tốc do Nhà nước đầu tư. Nhà nước làm đường rồi bán quyền thu phí cũng chính là một hình thức hợp đồng của phương thức đầu tư PPP, hợp đồng O&M Kinh doanh - Quản lý (Operate - Manage). Nhượng quyền thu phí và nhà nước đưa nguồn tiền này vào quỹ đầu tư hạ tầng để tiếp tục đầu tư các dự án khác. Mô hình này là hiệu quả mà nhiều quốc gia đã áp dụng như: Mỹ, Nhật, Trung Quốc. Các nhà đầu tư tham gia hình thức hợp đồng O&M cũng sẽ giảm áp lực về vốn phải huy động lớn như hình thức hợp đồng BOT. 

5. Chưa khuyến khích áp dụng tiến bộ khoa học hướng tới mục tiêu phát triển bền vững 

Việc quản lý đơn giá, định mức hiện nay đã hạn chế các nhà thầu, nhà đầu tư ứng dụng các giải pháp vật liệu mới, công nghệ mới nhằm đảm bảo chất lượng khai thác, kéo dài tuổi thọ công trình, mang lại lợi ích to lớn (ví dụ áp dụng vật liệu polymer làm lớp áo đường để không bị hằn lún vệt bánh xe, thời gian trùng tu kéo dài…). Tuy nhiên, các nhà đầu tư, các nhà thầu lo ngại khi các cơ quan thanh tra, kiểm toán, điều tra… vào cuộc họ sẽ dễ bị quy là vi phạm pháp luật vì vượt so với đơn giá, định mức được phê duyệt. 

Xây dựng đường bộ cao tốc cần coi trọng các yêu cầu về phát triển bền vững. Bảo vệ môi trường là một tiêu chí quan trọng cho mục tiêu phát triển bền vững. Vì vậy, các tuyến đường bộ hướng tuyến qua núi thì phải làm hầm, chứ không thể bạt núi làm đường gây mất ổn định cho các vách núi; tuyến đi qua thung lũng thì phải bắc cầu chứ không thể lấp thung lũng làm đường ngăn cản dòng chảy của nước. Để làm những công trình đó, chi phí trước mắt cao hơn, nhưng hiệu quả lớn hơn rất nhiều vì nó mang lại giá trị lâu dài, bền vững cho công trình, cho trái đất của chúng ta. 

Vấn đề quy hoạch và vận hành các bãi đổ thải phế liệu là đất đá, các vật liệu phế thải trong quá trình thi công cần được quy hoạch từ trước và nghiên cứu công nghệ đồng bộ để xử lý vấn đề này. Nếu không đặt bài toán quy hoạch các bãi thải thì một khối lượng khổng lồ đất, đá, cây xanh và các phế thải khác sẽ gây hậu quả lớn tới môi trường và ảnh hưởng lớn như thế nào tới hoạt động sản xuất, sinh sống của người dân sau khi đường bộ cao tốc hoàn thành đưa vào sử dụng? Đây cũng là một trong những thách thức làm nản lòng sức sáng tạo của các NĐT theo phương thức PPP. 

Kết luận 

Luật PPP có hiệu lực nhưng chưa đi vào cuộc sống. Cùng với việc khắc phục các cản trở về thể chế nhưng vấn đề quan trọng hơn là năng lực triển khai thể chế vào thực tiễn của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền từ cách tổ chức đến con người thực hiện. Phải tạo sự minh bạch, bình đẳng để nhà đầu tư tin cậy, yên tâm bỏ vốn vào làm ra những công trình phục vụ đất nước, phục vụ người dân. Họ cũng là công dân Việt Nam góp sức dựng xây đất nước trong đó có lợi ích của họ và vì thế đừng nhìn nhận các nhà đầu tư làm các công trình “của họ”. Suy nghĩ và hành động của các bên trong phương thức PPP phải chuẩn mực, theo đúng tinh thần bản chất của các dự án đối tác công tư. Những mong muốn này phải được thể chế hóa ngay trong hợp đồng các dự án PPP bởi trong nền kinh tế thị trường, hợp đồng kinh tế là văn bản pháp lý cao nhất để xử lý các tranh chấp. 

Nếu làm được những điều này thì phương thức PPP sẽ hấp dẫn các nhà đầu tư trong nước, nhà đầu tư nước ngoài. Nguồn lực xã hội trong nước rất mạnh, làm sao kích hoạt được, không chỉ mở ra cơ hội mà cần tạo điều kiện để các nhà đầu tư tư nhân thể hiện được khát vọng và trí tuệ của mình đóng góp nhiều nhất vào công cuộc dựng xây đất nước phồn vinh./.

HẾT

Xem Kỳ 01 tại: (Kỳ 01) PGS. TS. Trần Chủng: Vì sao phương thức PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đường bộ chưa hấp dẫn nhà đầu tư?